By Hubungan antara Presiden dan Kongres Amerika Serikat dalam urusan perang merupakan salah satu perdebatan paling penting dalam sejarah ketatanegaraan modern. Para pendiri Amerika sejak awal memahami bahwa keputusan membawa negara ke perang adalah kekuasaan yang sangat berbahaya jika diletakkan di tangan satu orang. Pengalaman mereka hidup di bawah monarki Inggris membuat para penyusun Konstitusi curiga terhadap eksekutif yang terlalu kuat. Karena itu, mereka merancang sistem pembagian kekuasaan: Kongres diberi wewenang menyatakan perang, membiayai militer, dan membentuk angkatan bersenjata, sementara Presiden menjadi Commander in Chief atau panglima tertinggi yang memimpin operasi militer.
Secara teori, pembagian ini menciptakan keseimbangan yang elegan. Presiden dapat bertindak cepat saat ancaman datang, tetapi keputusan perang jangka panjang tetap memerlukan legitimasi rakyat melalui Kongres. Namun sejarah Amerika menunjukkan bahwa hubungan ini selalu tegang. Perang sering kali memperbesar kekuasaan Presiden, sedangkan masa damai cenderung menghidupkan kembali tuntutan Kongres untuk mengawasi.
Pada abad ke-19, model konstitusional masih relatif berjalan sesuai desain awal. Deklarasi perang terhadap Inggris tahun 1812, perang dengan Meksiko tahun 1846, hingga perang melawan Spanyol tahun 1898 melalui proses persetujuan Kongres. Presiden memimpin jalannya perang, tetapi legitimasi formal tetap datang dari lembaga legislatif. Pada masa itu, komunikasi lambat dan ancaman tidak selalu membutuhkan respons hitungan jam, sehingga ruang deliberasi Kongres masih cukup besar.
Perubahan besar terjadi pada abad ke-20. Amerika tumbuh menjadi kekuatan global dengan kepentingan di berbagai kawasan. Dunia juga berubah menjadi lebih cepat dan lebih berbahaya. Dalam konteks ini, Presiden memperoleh alasan yang semakin kuat untuk bertindak sepihak. Saat Jepang menyerang Pearl Harbor tahun 1941, Kongres segera menyatakan perang dan mendukung penuh Presiden Roosevelt. Ini sering dianggap contoh ideal kerja sama konstitusional: ancaman jelas, keputusan kolektif, dan mobilisasi nasional.
Namun setelah Perang Dunia II, pola itu bergeser. Perang Korea tahun 1950 menjadi titik balik penting. Presiden Harry Truman mengirim pasukan ke Korea tanpa deklarasi perang resmi dari Kongres, dengan alasan melaksanakan mandat Perserikatan Bangsa-Bangsa. Secara politik, langkah ini menandai perluasan besar kewenangan Presiden. Untuk pertama kalinya dalam era modern, Amerika terlibat perang besar tanpa deklarasi perang formal.
Vietnam memperlihatkan dampak paling serius dari perluasan tersebut. Presiden Lyndon Johnson menggunakan Gulf of Tonkin Resolution tahun 1964 sebagai dasar memperluas konflik. Meski Kongres memberi dukungan awal, mandat itu sangat luas dan kemudian digunakan untuk perang berkepanjangan. Korban meningkat, masyarakat terbelah, dan kepercayaan terhadap pemerintah runtuh. Kongres merasa telah menyerahkan terlalu banyak kekuasaan kepada Presiden.
Sebagai reaksi, lahirlah War Powers Resolution tahun 1973. Undang-undang ini merupakan upaya Kongres merebut kembali perannya sesuai semangat Konstitusi. Presiden diwajibkan memberi tahu Kongres dalam waktu singkat jika mengirim pasukan ke konflik, dan operasi tanpa persetujuan Kongres dibatasi sekitar 60 hari, dengan tambahan waktu untuk penarikan. Pesannya jelas: Presiden boleh merespons keadaan darurat, tetapi tidak boleh berperang tanpa pengawasan politik.
Meski demikian, efektivitas aturan ini terus diperdebatkan. Hampir semua Presiden sejak 1973 menganggap War Powers Resolution membatasi kewenangan eksekutif secara berlebihan, meskipun banyak yang tetap mematuhinya secara parsial. Ronald Reagan mengirim pasukan ke Grenada, George H.W. Bush ke Panama dan Teluk Persia, Bill Clinton ke Kosovo, Barack Obama ke Libya, dan berbagai Presiden menjalankan operasi antiteror lintas negara. Dalam banyak kasus, Presiden menggunakan istilah seperti “operasi terbatas”, “aksi defensif”, atau “misi kemanusiaan” untuk menghindari definisi perang formal.
Mengapa Kongres sering tampak lemah? Salah satu sebabnya adalah struktur politik itu sendiri. Presiden adalah satu aktor tunggal dengan komando jelas, akses intelijen langsung, dan kemampuan bertindak cepat. Kongres adalah lembaga kolektif yang terdiri dari ratusan anggota dengan kepentingan partai dan daerah pemilihan yang beragam. Saat krisis terjadi, publik cenderung mendukung tindakan cepat Presiden. Menentang operasi militer sering berisiko secara politik. Karena itu, Kongres kadang memilih diam, lalu baru mengkritik ketika perang berjalan buruk.
Namun Kongres tetap memiliki senjata kuat: anggaran. Tidak ada perang yang bisa berjalan lama tanpa dana. Selain itu, Kongres memiliki kekuatan investigasi, sidang dengar pendapat, dan kemampuan membentuk opini publik. Dalam sejarah Amerika, ketika perang menjadi mahal dan tidak populer, Kongres sering kembali berperan lebih tegas.
Dinamika ini menunjukkan bahwa hubungan Presiden dan Kongres soal perang bukan persoalan hukum semata, tetapi juga soal momentum politik. Konstitusi memberi kerangka, tetapi praktik ditentukan oleh ancaman eksternal, opini publik, kepemimpinan Presiden, dan keberanian Kongres menjalankan fungsi pengawasan.
Pelajaran utama dari sejarah Amerika adalah bahwa demokrasi diuji bukan ketika damai, tetapi ketika perang mengintai. Presiden membutuhkan fleksibilitas untuk melindungi negara, tetapi kekuasaan tanpa batas berisiko membawa negara ke konflik yang tidak perlu. Sebaliknya, Kongres perlu bertindak bertanggung jawab, bukan sekadar menyerahkan keputusan sulit kepada Gedung Putih. Pada akhirnya, kekuatan sistem Amerika terletak pada ketegangan itu sendiri: Presiden didorong untuk bertindak, Kongres didorong untuk mengawasi. Jika salah satu terlalu dominan, keseimbangan konstitusi akan goyah.
Moch.Yunus, Dosen Ilmu Hubungan Internasional, Universitas Airlangga
